Бюджетът като огледало на европейските политики

Ингрид Шикова

1 юли 2017 г.

През март 2017г. беше публикувана Бялата книга за бъдещето на Европейския съюз, която предложи пет възможни сценария без да уточнява кой от тях е най-подходящият или най-реалистичният. Бялата книга предизвика дискусии във всички държави от Европейския съюз, които до края на 2017 г. трябва да представят своите официални виждания за бъдещето на Обединена Европа. В тези дискусии се включват както експерти и анализатори, така и граждански организации, политически партии, журналисти. Бялата книга беше последвана от пет документа за размисъл представени от Европейската комисия в периода 26 април -28 юни 2017г. Петте документа засягат най-важните теми, които трябва да бъдат обсъдени и по които трябва да бъдат взети решения за бъдещето – социалното измерение на Европа, извличане на ползи от глобализацията, европейската отбрана, икономическия и паричен съюз и финансите на Европейския съюз. За разлика от Бялата книга, която привлече вниманието на медиите, публикуването на петте документа за размисъл премина незабелязано и без оживена дискусия. Една от вероятните причини е, че те са по-специализирани и изискват предварителни знания за тяхното задълбочено осмисляне, но дискусията по тях е повече от необходима, за да се оформи виждането на страната ни с активното участие на гражданите.
Този кратък анализ има за цел да обърне внимание на някои важни въпроси, свързани с бъдещето на бюджета на Европейския съюз, защото бюджетът е огледалото, в което се оглеждат политиките на Европейския съюз. Декларирането на приоритети без съответното им отразяване в бюджета остава празно говорене.
Какво може и трябва да се промени в бюджета на Европейския съюз след 2020? Преди да поставим на дискусия възможните отговори на този въпрос, е добре да напомним някои основните данни относно бюджета на Европейския съюз. Той възлиза на около 150 млрд. евро годишно, а вноските на държавите членки представляват приблизително на 1% от техния брутния национален доход и покриват 80% от средствата в бюджета на ЕС(1). Други източници на приходи в бюджета на ЕС са митата при внос от трети страни, част от данък добавена стойност, такси върху внос на селскостопанска продукция, административни приходи и др.
Промените в приходната част на бюджета на ЕС могат да се видят в няколко посоки: сигурно е, че след излизането на Великобритания от Европейския съюз, приходите в бюджета ще намалеят с около 10 млрд. евро годишно. Напускането на Великобритания, обаче ще даде възможност да се сложи край на т.нар. „британска отстъпка“ и свързаните с нея допълнителни изключения в бюджета. След извоюваното от Маргарет Тачър връщане на част от средствата, които Великобритания би следвало да плаща за бюджета на Европейския съюз, тази тема непрекъснато присъства и усложнява преговорите по европейските финанси. Заедно с това е възможно да бъде премахнат и един от най-сложните за изчисление източници на приходи в бюджета, базиран на процент от данъка върху добавената стойност, който все още се запазва именно поради неговата роля при изчисляването на британската отстъпка. Тези две промени биха направили бюджета по-ясен и по-разбираем.
Много по-сложен въпрос, обаче е как да се осигури достатъчно финансиране за сферите, посочени като приоритети в Бялата книга – повишаване ролята на Европейския съюз за стимулиране на икономическия растеж и заетостта, инвестиции в дигиталната, транспортната и енергийната инфраструктура, опазване на външните граници, активизиране на сътрудничеството в отбраната. Ако се запази сегашният таван на бюджета на Европейския съюз от около 1 % от брутния национален доход и като се вземе предвид напускането на Великобритания, то тогава ще трябва да се преразпределят разходите, което на практика означава намаляване на средствата за кохезионната политика, селскостопанската политика, политиката в областта на науката и технологиите и т.н. Според някои анализатори, съкращаването на разходите за селскостопанската политика и за структурните фондове при запазване на тавана от 1 % от брутния национален доход ще бъде драстично – около 50%(2). Другата възможност е да се повиши таванът, което ще означава по-големи вноски от държавите-членки. По-големите вноски от държавите-членки, обаче, биха запазили и дори изострили проблема за т.нар. „честно възвръщане“ (le juste retour) – тоест всяка държава членка ще настоява средствата, които плаща към бюджета на Европейския съюз да се връщат в максимална степен в нейната икономика. Този проблем, който съществува и понастоящем, лишава европейския бюджет от възможността да се съсредоточи върху финансирането на приоритетни политики и предизвиква постоянни спорове между държавите членки. Това води до извода, че е време да се направи наистина по-сериозна реформа на приходната част на бюджета. Към избора на източниците на приходи за бюджета на ЕС би следвало да са подходи много внимателно като се отчитат критерии като справедливост, опростяване, прозрачност, влияние върху конкурентоспособността и устойчивото развитие.
Предложенията за нови източници на приходи в документа за размисъл относно европейските финанси са разнообразни: процент от общ корпоративен данък, данък върху финансовите транзакции, доходи от сеньораж при емитирането на евро, такси, свързани с опазване на околната среда – например от системата за търговия с емисии на въглероден диоксид и др. Една нова идея за източник на приходи за бюджета е свързано с предложението за създаване на Европейската разрешителна и информационна система за пътувания (European Travel Information and Authorisation System), която да събира такси от граждани от трети страни, пътуващи в държави от Европейския съюз.
Голяма част от посочените в документа за размисъл потенциални източници на приходи за бюджета на Европейския съюз са предлагани от Европейската комисия и при предишните опити за реформа на бюджета, но не са били приемани от държавите членки и поради това е запазвано статуквото. Този път, обаче, реформата на бюджета е пряко свързана с избора на сценарий за бъдещето на Европейския съюз. Ако надделее амбицията, ще трябва да се прояви и амбиция за осигуряване на адекватен бюджет за постигане на начертаните цели. Това означава по-високи вноски от държавите членки и/или нови източници на приходи за бюджета, около които да се обединят всички страни. В противен случай, по-малко средства ще означава и по-малко общи политики и проекти, както и преосмисляне на разходните пера в бюджета. Най-вероятно е на първо място да „пострадат“ кохезионната и селскостопанската политики.
Изборът на конкретния сценарий за бъдещето на Европейския съюз може да предпостави още един много важен въпрос – ще остане ли единен бюджетът на ЕС или при варианта за диференцирана интеграция ще съществува опцията за финансиране на политики или конкретни дейности извън общия европейски бюджет. Най-вероятно е създаването на отделен финансов инструмент за еврозоната с три основни функции – инвестиции в бъдещето, спешна финансова помощ и реакция по отношение на икономически кризи (предложение за отделен бюджет на еврозоната се съдържа и в предизборната платформа на френския президент Еманюел Макрон). Запазването на единството на бюджета би било трудно практически, защото финансовият инструмент за еврозоната ще изисква значително увеличаване на общия бюджет на Европейския съюз, както и натрупването на средства за реагиране в кризисни ситуации. Включването на финансовия инструмент за еврозоната в общия бюджет би предполагало и възможността държави извън еврозоната да налагат вето при вземането на решения, а това няма да е приемливо за страните, членуващи в нея.
Другата област, в която вероятно ще има дискусии относно единството на бюджета е задълбочаване на сътрудничеството в областта на отбраната. И понастоящем съществува отделен механизъм за финансиране на общи военни операции на ЕС – т.нар. ATHENA. По-дълбоката интеграция в отбраната – тоест създаването на Европейски отбранителен съюз, ще предполага и разширяване и усъвършенстване на този механизъм, който да включва не само общи военни операции, но и съвместни изследвания във военната област, както и други дейности в областта на отбраната, а това от своя страна ще изисква повече финансови средства.
Освен към приходната част на бюджета, трябва да обърнем поглед и към разходите. Независимо от избора на конкретен вариант за бъдещето на Европейския съюз, трябва да бъдат положени усилия за по-голяма ефективност на разходите и реализиране на т.нар. европейска добавена стойност. Една от възможностите е предоставянето на средствата по структурните фондове да бъде осъществявано при условие за изпълнение на препоръките за конкретни реформи, които се дават в рамките на европейския икономически семестър. Възможно е например да се намалява административната тежест за тези страни, които демонстрират акуратност при изразходването на средствата от структурните фондове, като по-този начин се създават стимули за спазване на правилата и финансовата дисциплина.
Още един въпрос, който е свързан с реформата на бюджета и бъдещата финансова рамка е процесът на вземане на решения. Трудностите по приемането на бюджета, противоречията между Европейския парламент и Съвета би трябвало да дадат повод за преосмисляне и дискусия за това дали да не се направи известно „разпределение“ на отговорностите – например, Съветът да има по-голяма тежест при решаването на приходите, а Парламентът – по разпределение на разходите по пера.
Отбелязването на първо място в документа за размисъл за финансите на ЕС(3) на необходимостта от намаляване на икономическите и социалните различия между и в държавите–членки като ключова за развитието на Европейския съюз може да се тълкува много положително особено за страни като България. Веднага след това, обаче, се отбелязва, че това сближаване е жизнено необходимо за еврозоната, тъй като социално-икономическите различия между страните от еврозоната могат да подложат на риск развитието на Икономическия и паричен съюз в средносрочен план. Сравнението между „ключова“ и „жизнена“ необходимост е очевидно. Фокусирането предимно върху икономиките от еврозоната може да бъде забелязано и в други текстове от документа за размисъл за финансите на ЕС. В България имаме върху какво да разсъждаваме в тази посока и усилията на правителството и на цялото общество трябва да бъдат съсредоточени върху необходимите реформи, без които става все по-ясно, че хоризонтът за членство в еврозоната ще се отдалечава.
В заключение, още веднъж следва да се подчертае, че реформата на бюджета трябва на бъде силно свързана с избора на сценария за бъдещето на европейската интеграция. Подготвяйки становището на страната ни е добре да бъдат погледнати комплексно въпросите за общото развитие на Европейския съюз, конкретните политики и финансите. Например, ако бъде избран варианта „правим повече заедно“, неминуемо трябва да се предвиди и увеличаване на средствата в бюджета и структурните реформи, които да оптимизират разходите. Това пък предполага задълбочен анализ на всяко предложение за източници на приходната част на бюджета и как то би се отразило конкретно върху страната ни. Ако България има други идеи за бъдещето на ЕС, то те пряко трябва да бъдат отразени и в нашето становище относно финансите на ЕС. Основният извод, който се налага е, че все повече трябва да водим политика на интелигентна интеграция със задълбочени предварителни анализи и точна преценка за конкретните интереси на страната и на Европейския съюз като обединение. И да се научим да четем между редовете.

 

______

(1) Само за сравнение, федералният бюджет на САЩ е 3,4 трилиона евро и представлява 20% от дохода на федералните щати.
(2) Haas,J.,Rubio,E. The Future of the European Budget, Policy Paper 199, Notre Europe,2017
(3) European Commission, Reflection Paper on the Future of EU Finances, June, 2017