Какво е новото в дебата за бъдещето на Икономическия и паричен съюз?
Доц. дпн Калоян Симеонов
22 август 2017 г.
С публикуването в началото на март 2017 г. на Бялата книга на Европейската комисия за бъдещето на Европа, която съдържа размисли и сценарии за ЕС-27 до 2025 г., бе отворен отново по-широко дебата за бъдещето на Европейския съюз. Бялата книга на Европейската комисия бе последвана от пет допълнителни документа за размисъл в определени сфери на европейската интеграция. Един от тях бе документът относно задълбочаването на Икономическия и паричен съюз.[i] Настоящият кратък анализ има за цел да открои новите моменти в дебата за бъдещето на Икономическия и паричен съюз, които този документ за размисъл провокира на ниво ЕС.
Дебатът за бъдещето на Европа никога не е спирал, откакто през 1950-те години започна създаването и функционирането на Европейските общности, но поради едни или други причини, той периодично се възобновява с по-голяма сила. Този път като основна причина за възобновяването на дебата се посочва референдума и подаването на молба от Обединеното кралство за напускането на Европейския съюз. В допълнение, за първи път в историята на Европейските общности и Европейския съюз една държава инициира официално процес на напускане на европейското обединение, което поражда достатъчно поводи за размисъл.
Разбира се, молбата на Обединеното кралство за напускане на ЕС не е единственият повод за възобновяването на дискусията за бъдещето на Европа, като бежанската криза, проблемите на миграцията в Европа, терористичните нападения и новите заплахи за сигурността, икономическото и социалното неравенство в ЕС, предизвикателствата пред ЕС от глобализацията и много други фактори провокираха необходимостта от по-задълбочен дебат за това в какъв Европейски съюз искаме да живеем през следващите години.
Една от причините за възобновяването на дебата за бъдещето на Европейския съюз и в частност на еврозоната, бе също така възникването и последиците от световната икономическа и финансова криза, която започна през 2007-2008 г., но чиито ефекти се усещат и днес в европейската икономика и във финансовия сектор на ЕС. Глобалната икономическа и финансова криза породи дискусии и за това по какъв начин следва да се реформира Икономическия и паричен съюз на ЕС, с цел да се запази стабилността на еврозоната и едно от най-големите достижения на европейската интеграция – въвеждането и функционирането на единната европейска валута. Задачата е създаването на Икономическия и паричен съюз и еврозоната да останат един успешен икономически, паричен и политически проект, върху който да продължи по-нататъшното изграждане и функциониране на ЕС. Тази задача е повече от актуална, защото по време на разгара на кризата се появиха страхове не само за стабилността и единството на еврозоната, но дори и опасения, че евентуален провал на единната валута може да засегне целостта и ефективността на вътрешния пазар на ЕС, а така също и на общите политики на Съюза.
Глобалната икономическа и финансова криза предизвика дебат за бъдещето на Икономическия и паричен съюз далеч преди да бъде рестартиран дебата за бъдещето на ЕС в началото на 2017 г. Първите стратегически документи на институциите на ЕС за развитието и завършването на Икономическия и паричен съюз след кризата бяха публикувани във втората половина на 2012 г. Европейската комисия бе една от институциите на ЕС, която разработи и публикува в края на ноември 2012 г. подробен план за постигането на задълбочен и истински Икономически и паричен съюз, като документът съдържаше и амбициозно подзаглавие: „Начало на дебат на европейско равнище“.[ii]
През декември 2012 г. бе публикуван и т.нар. „доклад на четиримата председатели“. Този доклад бе изготвен и публикуван под ръководството на предишния председател на Европейския съвет – Херман Ван Ромпой, в сътрудничество с председателя на Европейската комисия, председателя на Еврогрупата и президента на Европейската централна банка.[iii] Окончателният доклад от декември 2012 г. бе предхождан от първоначален доклад през месец юни 2012 г. и междинен доклад през месец октомври 2012 г., които имаха за цел да провокират дискусия преди финализирането на доклада.
Докладът на четиримата председатели от декември 2012 г. начерта мерките, които следваше да бъдат въведени в относително краткосрочен аспект, за да може да бъде завършен Икономическия и паричен съюз на ЕС. Този доклад предвиждаше три етапа, като първият следваше да завърши около средата на 2013 г., вторият да приключи през 2014 г., а третият да обхваща мерките след 2014 г. Съгласно този доклад мерките във всеки един етап следваше да бъдат концентрирани в четири основни области, а именно:
· постигане на интегрирана финансова рамка, като мерките в тази част бяха основно фокусирани върху банковия сектор;
· постигане на интегрирана бюджетна рамка, в т.ч. изпълнение на вече приетите на по-ранен етап правила за фискална дисциплина;
· формиране на интегрирана рамка на икономическата политика, която да може по-ефективно да допълва единната парична политика на Европейската централна банка;
· постигане на демократична легитимност и отчетност при вземането и изпълнението на решенията в рамките на Икономическия и паричен съюз.
През месец юни 2015 г. бе публикуван нов доклад с цел развитието на дебата и начертаване на пътна карта за завършването на Икономическия и паричен съюз. За разлика от доклада на четиримата председатели, този доклад бе изготвен под ръководството на председателя на Европейската комисия. Той е известен под наименованието „доклада на петимата председатели“, тъй като в неговото разписване (в допълнение на председателя на Европейската комисия, председателя на Европейския съвет, председателя на Еврогрупата и президента на Европейската централна банка) за пръв път участва и председателят на Европейския парламент, т.е на институцията на ЕС, която представлява европейските граждани и би следвало да е най-близо до тях и техните интереси.[iv]
Докладът на петимата председатели от месец юни 2015 г. съдържа някои нови моменти спрямо доклада на четиримата председатели от декември 2012 г., но те не могат да бъдат определени като новаторски, тъй като в повечето случаи и преди са се обсъждали като възможни варианти за бъдещо развитие на Икономическия и паричен съюз на ЕС. Той предлага към паричния съюз да бъдат изградени още четири съюза, които да очертаят и завършат рамката на Икономическия и паричен съюз, а именно:
· изграждането на финансов съюз, като новото в доклада на петимата председатели е, че се обръща внимание не само на доизграждането на банковия съюз, но и на създаването на по-засилен и интегриран съюз на капиталовите пазари;
· създаването на икономически съюз, който да осигури сближаване, благоденствие и социално приобщаване;
· изграждането на фискален съюз, който следва да предостави рамка за разумни и интегрирани фискални политики;
· предприемане на мерки за създаване на политически съюз, като акцентът на този първоначален етап е подобряване на демократичната отчетност, легитимността и осигуряване на институционално укрепване в рамките на Икономическия и паричен съюз.
Съгласно доклада на петимата председатели завършването на Икономическия и паричен съюз следва да се осъществи в три етапа. Първият етап обхващаше периода юли 2015 г. – юни 2017 г., наречен още „задълбочаване чрез действие“, в който етап следваше да бъдат осъществени мерките, които не изискват промяна на учредителните договори. Вторият етап след юни 2017 г., наречен условно „завършване на Икономическия и паричен съюз“, следва да договори конкретни мерки от по-всеобхватно естество, а последният трети етап би следвало да приключи най-късно до 2025 г.
Още в доклада на петимата председатели през месец юни 2015 г. бе заложено, че преходът от първия към втория етап на завършването на Икономическия и паричен съюз ще се осъществи на база на Бяла книга от Европейската комисия, която ще се публикува през пролетта на 2017 г. Тази Бяла книга следваше да оцени постигнатия напредък през първия етап и да очертае по-нататъшните стъпки, които са необходими за задълбочаване и завършване на Икономическия и паричен съюз.
Публикуваният в края на месец май 2017 г. „Документ за размисъл относно задълбочаването на Икономическия и паричен съюз“, който последва Бялата книга на Европейската комисия за бъдещето на Европа от март 2017 г., е именно този документ (бяла книга), който се очакваше от Комисията и който следваше да начертае мерките в областта на реформирането на Икономическия и паричен съюз, които следва да се реализират до края на 2025 г. В този смисъл, не е учудващо, че документът за размисъл от май 2017 г. не съдържа особено иновативни, а още по-малко революционни идеи относно доизграждането на Икономическия и паричен съюз.
На пръв поглед изглежда разочароващо, че докладът за размисъл на Европейската комисия от май 2017 г. не включва, с много малки изключения, кардинално нови идеи и мерки за развитието на Икономическия и паричен съюз. В същото време, обаче, това е повече от логично, тъй като той е поредният от поредица документи на институциите на ЕС, които очертават необходимите действия за завършването на Икономическия и паричен съюз. В тази връзка, документът за размисъл относно задълбочаването на Икономическия и паричен съюз от пролетта на 2017 г. би следвало да бъде оценен като последователен документ, който надгражда постигнатото до момента.
И все пак нови моменти в доклада за размисъл на Европейската комисия от май 2017 не липсват. Някои от тези нови моменти в дебата за завършването на Икономическия и паричен съюз са:
· По-разбираем и достъпен документ за широката публика, в т.ч. от предходните стратегически доклади и пътни карти за завършването на Икономическия и паричен съюз. Документът за размисъл по един по-нагледен и достъпен начин, включително с графики и фигури, обяснява докъде е стигнало задълбочаването на Икономическия и паричен съюз и какво предстои. Така този документ следва по-разбираемият подход, по който Европейската комисия представя темите за дискусии за бъдещето на Европа, в рамките на дебата към Бялата книга от март 2017 г.
· Обединяването в един раздел на мерките, които са необходими за изграждането на по-интегриран икономически и фискален съюз. В предходните документи тези мерки бяха в два отделни раздела. Имайки предвид свързаността и преплитането на действията за създаването на икономически съюз и на фискален съюз, е много по-логично те да бъдат обединени в един раздел, с което се постига по-голяма консистентност и яснота на стратегическите действия за завършването на Икономическия и паричен съюз в тази сфера.
· Затвърждаване на идеята за създаване на единен европейски надзорен орган на капиталовите пазари. За пръв път тази идея се появи по-отчетливо в доклада на петимата председатели, но в този документ от юни 2015 г. тя бе спомената само в едно изречение. В доклада за размисъл от май 2017 г. тази идея е затвърдена и допълнително аргументирана. Предстои преглед и на рамката на Европейските надзорни органи, като е възможно този преглед също да препоръча отдаването на повече правомощия, например на Европейския орган за ценни книжа и пазари. Този орган вече притежава подобни правомощия за надзора на агенциите за кредитен рейтинг и регистрите на транзакции в ЕС. Той едва ли ще придобие скоро толкова големи правомощия, каквито има Европейската централна банка в областта на банковия съюз и по-специално в неговия Единен надзорен механизъм, но се очаква обхвата на тези правомощия да се разшири и постепенно да се изгради по-завършен и единен надзорен орган на капиталовите пазари.
· Разработване и използване във финансовите пазари на ценни книжа, обезпечени с държавни облигации. Целта е това да бъдат секюритизирани финансови продукти, които да се емитират от търговски (частни) институции. Секюритизацията е процес, при който различни активи се обособяват в портфейли, т.е. пакетират се. Срещу това групиране на активи се издават ликвидни ценни книжа, които се предлагат за закупуване от инвестиционната общност. Идеята е това да не е общ публичен (държавен) дългов инструмент, а инструмент, емитиран от частни финансови институции. С тези пазарни инструменти би следвало да се насърчи споделянето на риска от частния сектор, съответно да се увеличи диверсификацията на счетоводните баланси на банките. Това би следвало да намали допълнително обвързаността на местните банки от съответните „държави по произход“ (държавите, които са издали лиценз на съответната местна банкова институция). Както посочва и самата Европейска комисия, насърчаването на европейско ниво на използването на ценни книжа, обезпечени с държавни облигации, е все още в етап оценка на потенциалната ефективност от подобни инструменти.
· По-отчетливо предложение за емитиране на т.нар. „Европейски сигурен актив“. За разлика от ценните книжа, обезпечени с държавни облигации, идеята е този „Европейски сигурен актив“ да бъде нов финансов инструмент за емитиране на дълг в еврозоната, като от документа се подразбира, че се има предвид основно публичен (държавен) дълг, който да е приложим за еврозоната. Все пак, следва да се отбележи, че това не е първият път, когато Европейската комисия предлага в дискусионни документи създаването на Еврооблигации за еврозоната под една или друга форма. Макар и документът за размисъл от май 2017 г. да прави директна препратка и сравнение с държавните облигации на САЩ, той не дава много ясна конкретика за това на какви критерии и при какви условия би следвало да се емитира подобен „Европейски сигурен актив“, а единствено се стреми да отвори темата за по-засилен дебат по въпроса.
· По-детайлно развиване на идеите за функцията за макроикономическа стабилизация. Подобно на „Европейския сигурен актив“, който се опитва да прикрие непопулярните за евроскептиците термини като Еврооблигации или евробондове, терминът „функция за макроикономическа стабилизация“ в рамките на Икономическия и паричен съюз би трябвало да се отъждестви с понятието „общ бюджет за еврозоната“. Това все пак не е точно така, защото докладът за размисъл от май 2017 г. признава, че все още предстои да се осъществи дебат за общ бюджет за еврозоната и предоставя за размисъл и други по-слаби интеграционни възможности за осигуряване на фискален капацитет за еврозоната, включително чрез: създаването на европейска схема за защита на инвестициите, европейска презастрахователна схема за обезщетения при безработица или почти поетичното „фонд за черни дни“ (на английски: “Rainy Day Fund”, в директен превод – „фонд за дъждовни дни“). Необходимостта от създаването на общ бюджет за еврозоната в бъдеще също е залегнало в документа за размисъл на Европейската комисия.
· По-отчетливо предлагане на изграждането на Европейски валутен фонд. Както посочва и самата Европейска комисия в документа за размисъл за задълбочаването на Икономическия и паричен съюз, този Европейски валутен фонд би следвало да се основава на функциониращия към момента Европейски стабилизационен механизъм, който от своя страна има за задача да предоставя финансова подкрепа на държавите членки на еврозоната, които са в кризисно състояние или са застрашени от сериозни финансови проблеми.
· По-ясно разписване на идеята за създаване на финансова служба на еврозоната. Документът за размисъл в прав текст пояснява, че една подобна финансова служба (министерство на финансите) може да бъде поставена под контрола на министър на финансите на ЕС, който да бъде едновременно с това председател на Еврогрупата или на Съвета по икономически и финансови въпроси (Съвета ЕКОФИН), като може и да се създаде специален формат на Съвета на ЕС, който да отговаря за еврозоната (досега Еврогрупата заседаваше по-скоро неформално и не взимаше правнообвързващи решения). Предвижда се също евентуално цялостно променяне на начина на вземане на решения в еврозоната. Една подобна финансова служба на еврозоната може да има отговорности както по отношение на съществуващия Европейски стабилизационен механизъм, така и за прилагането на Европейския валутен фонд (ако бъде изграден подобен фонд), за предлаганите за емитиране „Европейски сигурни активи“ или за евентуалното изграждане на функцията за макроикономическа стабилизация (бюджет) в рамките на еврозоната.
· Развиване с малко повече детайли на други идеи, включително обвързването на отпускането на средства от европейските структурни и инвестиционни фондове или на част от тях с напредъка в изпълнението на конкретни реформи за поощряване на сближаването; въвеждането на задължителни стандарти за сближаване, чието изпълнение да се наблюдава в рамките на Европейския семестър[v]; предоставяне на по-засилена техническа помощ от ЕС за развиване на капацитет за сближаване между държавите членки и други.
За разлика от посочените по-горе мерки, документът за размисъл съдържа много малко нови моменти, а още по-малко революционни или иновативни идеи в областта на завършването на банковия съюз, функционирането и прилагането на Европейския семестър, както и за постигането на по-голяма демократична отчетност в рамките на Икономическия и паричен съюз. Всички мерки в тези сфери са били вече обсъждани в предишни документи на Европейската комисия и другите институции на ЕС, а някои от тях дори и са реализирани в една или друга степен.
Ако се вгледаме по-внимателно в детайлите, ще видим, че все пак в документа за размисъл на Европейската комисия за задълбочаването на Икономическия и паричен съюз от края на май 2017 г. са налице немалко нови идеи. Европейската комисия е направила опит да реализира следващата стъпка, като конкретизира някои от най-деликатните въпроси във връзка с бъдещето на Икономическия и паричен съюз, като например тези за емитирането на общ дълг и въвеждането на общ бюджет за еврозоната.
Документът за размисъл за задълбочаването на Икономическия и паричен съюз на практика отразява и три напълно нови и концептуални момента в дебата за завършването на този съюз, които не бяха налице в предишните документи за развитието на еврозоната и които също следва да бъдат посочени. Тези съществени новости в институционалната, правна и стратегическа рамка на дискусиите за завършването на Икономическия и паричен съюз променят не само ориентацията на дебата, но и архитектурата на еврозоната и съпътстващите я политики.
На първо място, документът за размисъл се появява в един период, в който икономическата и финансова криза се счита до голяма степен за преодоляна или поне такива са надеждите. Но по-важното, първите мерки за нейното противодействие и за предприемането на стъпки за предотвратяване на кризи с подобна дълбочина вече са реализирани и се прилагат преимуществено в еврозоната, а някои от тях включително и в останалите държави членки на ЕС. От публикуването на първите стратегически документи за развитието на Икономическия и паричен съюз изминаха близо пет години, а някои действия като създаването на Единния надзорен механизъм в банковия съюз, засилването на координацията на икономическите и фискални политики в Европейския семестър, предприемането на действия за по-ранното идентифициране на макроикономически дисбаланси, изграждането и функционирането на Европейския стабилизационен механизъм и други, вече са налице и първоначалните ефекти от тях са видими. Разбира се, все още е много рано те да бъдат анализирани прецизно и да бъде преценено до каква степен изпълняват очакванията към тях. Но най-същественото е, че при подреждането на пъзела, с който следва да се завърши Икономическият и паричен съюз, вече ясно се изобразяват първите детайли от общата картина.
На второ място, дебатът за завършването на Икономическия и паричен съюз за пръв път толкова многопластово се интегрира с останалите стратегически инициативи и мерки, които обхващат цялостния дебат за бъдещето на Европа и Европейския съюз. Документът за размисъл за задълбочаването на Икономическия и паричен съюз е не само пряко свързан с Бялата книга за бъдещето на Европа от март 2017 г., но съща така и с останалите четири документа за размисъл на Комисията към този дебат, а именно за социалното измерение на развитието на ЕС, за предизвикателствата пред Европа от глобализацията, за развитието на отбранителната политика в ЕС и не на последно място – за бъдещето на финансите и бюджета на ЕС. Документът за размисъл за Икономическия и паричен съюз прави препратки към повечето от тези документи и обвързва дискусията за развитието на еврозоната включително с дебатите за социалното измерение и бъдещето на финансите на ЕС.[vi]
На трето място, това е първият стратегически документ за развитието на Икономическия и паричен съюз след решението на Обединеното кралство за оттегляне от Европейския съюз. На пръв поглед това оттегляне не би трябвало да има толкова голямо значение за еврозоната, защото и сега тази втора по големина икономика на ЕС не участва в зоната на единната европейска валута. Но това всъщност е може би най-важният от трите нови момента за развитието на Икономическия и паричен съюз. Защото след оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС се очаква останалите осем държави членки на ЕС извън еврозоната[vii] да съставляват едва 15% от общия брутен вътрешен продукт на ЕС-27, т.е. от размера на неговата икономика. Фактът, че 85% от брутния вътрешен продукт след Брекзит ще се формира от държави членки на ЕС, които членуват в еврозоната, ще направи тяхната тежест при вземането на общи решения несъразмерно по-голяма, включително и по отношение на общите политики и единния вътрешен пазар на ЕС-27.
Всичко това би следвало да накара държави като България, които още не са приели еврото, не само по-активно да се замислят, но и да реализират по-решителни действия във връзка с подготовката си за членство в еврозоната. Още повече, че дебатът за задълбочаването на Икономическия и паричен съюз съвпада и с дискусията за възможността ЕС да продължи да се развива на две или повече скорости. До голяма степен изглежда очевидно, че държавите членки на ЕС, които участват в еврозоната, ще се движат на по-висока скорост. Това прави нуждата от осъществяване на действия за приемане на еврото от България още по-належаща и неотложна.
Но това би следвало да е предмет на отделен анализ.
[i] Европейска комисия (2017), „Документ за размисъл относно задълбочаването на Икономическия и паричен съюз“, СОМ(2017) 291, Брюксел, 31 май 2017 г.
[ii] Европейска комисия (2012), „Подробен план за задълбочен и истински Икономически и паричен съюз. Начало на дебат на европейско равнище“, Съобщение на комисията, COM(2012) 777/2 окончателен, Брюксел, 30.11.2012 г.
[iii] European Council (2012), “Towards a Genuine Economic and Monetary Union”, Report by President of the European Council, prepared in collaboration with the President of the Commission, the President of the Eurogroup and the President of the European Central Bank, Brussels, 5 December 2012.
[iv] Доклад на Жан-Клод Юнкер в тясно сътрудничество с Доналд Туск, Йерун Дейселблум, Марио Драги и Мартин Шулц (2015), Завършване на европейския икономически и паричен съюз, Европейска комисия, Брюксел, юни 2015.
[v] Съгласно документа за размисъл на Европейската комисия относно задълбочаването на Икономическия и паричен съюз, този набор от стандарти би могъл да включва мерки за подобряване на качеството на публичните разходи; инвестирането в образование и обучение; възприемането на по-отворени и по-конкурентни пазари на стоки и услуги и създаването на справедливи и ефективни данъчни системи и системи за социална сигурност.
[vi] За повече информация по отношение на дебата за бъдещето на финансите в ЕС, виж: проф. д-р Ингрид Шикова (2017), „Бюджетът като огледало на европейските политики“, Архив анализи на „Жан Моне“ Център за високи постижения към Катедра Европеистика на Софийски университет “Св. Климент Охридски“, 1 юли 2017 г.: http://jeanmonnetexcellence.bg/.
[vii] Това са Дания, Швеция, Полша, Чехия, Унгария, България, Румъния и Хърватия.