Кохезия и конкурентоспособност – двете страни на една монета

18 юли 2017 г.

проф. Ингрид Шикова

Настъпва периодът на все по-разгорещени дискусии за бъдещето на Европейския съюз. Тези дискусии постепенно излизат от по-общите теми и навлизат в конкретните въпроси, чиито отговори ще определят истинската физиономия на Европейския съюз след 2020г.  Изборът на един от сценариите  в Бялата книга на Европейската комисия като предпочитан за бъдещето на Европейския съюз вече трябва да бъде аргументиран не само с твърдения от рода „не на Европа на две скорости“, а с конкретни виждания по важните теми от дискусията. Безспорно бъдещата кохезионна политика ще бъде в центъра на дебата, защото тя е пряко свързана с реформирането на Многогодишната финансова рамка след 2020г. и определянето на източниците на приходите и приоритетите на разходната част на бюджета.  През 2018г. Европейската комисия ще публикува своите предложения за структурните и инвестиционните фондове като част от новата Многогодишната финансова рамка след 2020г. Попадането на „нашето председателство на Съвета“ в активната фаза на дискусията ни дава възможност да структурираме основните въпроси, по които да се търси взаимно приемлив отговор.

Кохезия и/или конкурентоспособност ?

Дискусията „ кохезия срещу конкурентоспособност“  не е нова. Фокусирането върху конкурентоспособността  неминуемо благоприятства по-динамичните региони и техния по-висок икономически растеж. Кохезията от своя страна се съобразява с редица структурни проблеми като висока безработица, социални неравенства, особено географско положение, изостаналост, труден достъп до финансиране за фирмите и т.н.  Съществува вероятност  това противопоставяне да продължи и във връзка с дискусията за бъдещето на кохезионната политика и на бюджета на Европейския съюз – за какво да се изразходват средствата (които се очаква да бъдат ограничени, поради излизането на Обединеното Кралство от ЕС)  – за кохезия или за конкурентоспособност? В същност необходимо ли е това противопоставяне и може ли то да бъде изгладено, за да доведе до положителни резултати за целия Европейски съюз?  Не е ли по-правилно в основата на дискусията да се постави виждането, че кохезията и конкурентоспособността са двете страни на една монета. В същност, постигането на териториално сближаване чрез инструментите на кохезионната политика може да се разглежда като предпоставка за постигане на дългосрочна конкурентоспособност на Европейския съюз и конкретно на неговите региони.

През последните десетилетия икономическият растеж в Европейския съюз изостава и това до голяма степен се дължи на слабия ръст на производителността. От основно значение за насърчаване на производителността е да се подобрят качеството на човешкия капитал, резултатността на системите за научни изследвания, образование и обучение, да се стимулират иновациите, тоест да се повиши конкурентоспособността. Известно е също,  че икономическата криза засили дисбалансите в териториалното разпределение на ползите и загубите от европейската интеграция. Поради това, Европейският съюз би следвало да се съсредоточи не само върху ускоряване на икономическия растеж, но и върху  кохезията (сближаването), за да се даде възможност на всички държави членки да се възползват както от европейската интеграция, така и от технологичните промени и от развитието на глобалната търговия.

Промените в кохезионната политика в периода след 2020г. би следвало да са насочени на първо място към намирането на решения на проблема с изоставащите региони с ниска производителност. Тези решения трябва да са  базирани върху задълбочени анализи на причините за сегашното им състояние. Сложният и дългосрочен характер на регионалното развитие изключва лесни решения, но потенциалните възможности, които биха могли да се появят в дебата за реформата след 2020 г., вероятно ще включват: необходимост от увеличаване финансирането за изоставащите региони, пренасочване на инвестиционните стратегии на изоставащите региони към повишаване на конкурентоспособността, осигуряване на по- благоприятни условия за изоставащите региони в рамките на управленските механизми.

Неминуемо обаче възниква следващият дискусионен въпрос, свързан с разпределянето на средствата от структурните фондове – следва ли кохезионната политика да продължи да инвестира в по-развитите региони и трябва ли разпределянето на средствата да продължи да се основава на БВП на глава от населението. Въпреки, че на пръв поглед кохезионната политика и сега е насочена към по-слабо развитите региони, данните представят една по-различна картина – относителният дял на средствата от структурните фондове, предоставяни на по-слаборазвитите региони намалява. През периода 1989-93 г. 73,2% от средствата по структурните фондове са били разпределени за по-слаборазвитите региони, за периода 2007-2013 г. този дял е намалял до 59%, а за периода 2014-2020г.  е 53,5% . На практика се отпускат значителни средства на т.нар. „региони в преход“, включително в страни като Белгия, Франция и Обединеното кралство.  Какви са възможните алтернативи след 2020г. ? Вече се обсъждат два модела: регионална концентрация и национално сближаване. При регионалната концентрация структурните фондове се концентрират изцяло или предимно върху региони с БВП, чийто дял е по-малък от 75% от средния за ЕС.  Другата възможност е т.нар. националното сближаване – модел, при който структурните фондове се концентрират изцяло или предимно върху по-бедни страни.

В същност тази дискусия ще бъде пряко свързана с дискусията за бюджета на Европейския съюз. Независимо какъв подход ще бъде избран, основният въпрос е дали кохезионната политика ще разполага с достатъчно ресурси, за да осигури наистина двете страни на монетата – кохезия и конкурентоспособност.  Постигането на тази комбинация е ключът за стабилен и проспериращ Европейски съюз с висока производителност на труда.  Факт е, че на регионално равнище има голяма разлика между производителността на труда в развитите и изоставащите региони на Европейския съюз – тази разлика е нараснала според статистиката с 56% за периода 1995-2014г.  Следва да се отбележи и друг важен факт –  наблюдава се нарастване на дисбалансите не само между регионите на отделните държави членки на ЕС , но и вътре – между регионите на отделните страни.  България е подходящ пример в това отношение, ако разгледаме данните за Северозападния и Югозападния регион.

Всичко казано дотук води до извода, че  важна предпоставка за успешното икономическото развитие на Европейския съюз след 2020г. ще бъде способността да бъдат намалени регионалните различия в производителността на труда  и съответно да бъде повишена конкурентоспособността на изоставащите региони чрез насочване на средства към иновации, структурни реформи, стимулиране  на предприемачеството, придобиване на цифрови умения и т.н. Важното е, когато се вземат решения, да не се забравя, че кохезия и конкурентоспособност вървят ръка за ръка.

Тук е мястото да бъде поставен и следващият въпрос – какви да бъдат критериите за  определяне на допустимост на регионите за достъп до средства от европейските фондове, включително по какви критерии регионите да бъдат класифицирани като изоставащи, слабо развити, региони с нисък доход, региони в преход, региони, имащи право на приоритетно финансиране от структурните фондове и т.н. Картината е сложна и е твърде вероятно  и по тази тема да има спорове, тъй като включването на всеки допълнителен критерий ще води до реални промени в достъпа до финансови средства. Критерият БВП на глава от населението безспорно е съществен, но към него е възможно да бъдат добавени и допълнителни критерии като равнище на бедност, състояние на човешкия капитал, състояние на инфраструктурата, наличие на чуждестранни инвестиции. Съществува, например предложение[1] 30% от средствата да се разпределят въз основа на Европейския индекс на социалното развитие. Този индекс се изготвя на базата на петдесет социални и екологични показателя, структурирани около три оси: основни потребности на човека (жилищно настаняване и сигурност), благосъстояние на населението (достъп до основно образование, достъп до информация, здравни грижи, екосистема и устойчивост) и възможности (индивидуални права, свобода и възможности за избор, достъп до висше образование). Този показател дава много по-точна представа за социалните и обществените характеристики на регионално равнище, отколкото БВП на глава от населението.

Грантове и/или финансови инструменти?

Друг съществен въпрос е грантове или финансови инструменти да бъдат основните форми за предоставяне на средствата по европейските фондове. В настоящия планов период 2014-2020г. се наблюдава тенденция за увеличаване делът на финансовите инструменти, особено като се има предвид и осъществяването на т.нар. План Юнкер.  Според оценки на Европейската комисия, предоставянето на европейски средства посредством финансови инструменти през периода 2014-2020г. се удвоява в сравнение с периода 2007-2013г. Може да се очаква, че тази тенденция ще продължи в периода след 2020 г. като се има предвид набрания през последните години опит и аргументация за по-ефективно използване на публичните средства. И тук обаче би било добре да се обсъди възможността за гъвкав подход, който максимално да отразява специфичните особености, конкретните потребности и предпочитания на съответната страна. Не би трябвало да се допусне пълно пренебрегване на предоставянето на безвъзмездни средства, тъй като те също играят важна роля в осъществяването на кохезията. Не би било приемливо да се разчита само на финансовите инструменти, тъй като те не винаги са приложими. Например, те не са подходящи за малки населени места, в които има ограничен брой малки и средни предприятия и възможността за набиране на средства от частни инвеститори чрез финансовите инструменти е незначителна.  Административното управление на финансовите инструменти също има своите недостатъци. Все още няма пълна яснота и достатъчна аргументация за по-висока ефективност на финансовите инструменти в сравнение с безвъзмездните средства по отношение на повишаване производителността на труда, ограничаване на безработицата, увеличаване темповете на растеж и т.н.  Може да се твърди, обаче, че безвъзмездните средства остават важна форма за подкрепа на проекти и програми в изоставащите региони.

Постигането на консенсус по този въпрос е най-вероятно да стане чрез създаване на гъвкава комбинация между безвъзмездни средства (грантове) и финансови инструменти в рамките на бъдещата кохезионна политика. Както беше посочено по- горе, тази гъвкава комбинация би следвало да отчита конкретните специфики, потребности и възможности на съответния регион,

 

Общи цели и/или собствени приоритети

Тематичният фокус на кохезионната политика също предизвиква дебат между държавите членки. През настоящия планов период 2014-2020г. са определени цели на равнище ЕС в рамките на стратегия „Европа 2020”, насочени към съсредоточаване върху въпроси, които са от ключово значение за бъдещето на европейското общество и икономика. На национално равнище обаче, се открояват неблагоприятни тенденции – все по-голямото разминаване между държавите членки, които се представят най-добре и тези с най-лоши резултати, както и все по-голямата разлика между регионите вътре в държавите – членки. В същност основният проблем е как да се съчетаят ключовите приоритети на Европейския съюз с националните специфики и особености. Сегашният подход на „спускане от горе“ на приоритетни цели намалява възможността на държавите членки да определят своите собствени цели и нужди и в някои случаи се налага да влагат средства в проекти, които не са особено важни от национална перспектива. Тук отново се налага изводът за необходимостта от постигане в бъдеще на повече гъвкавост, която да отчита националните специфики.

Контрол и/или децентрализация и самодисциплина

Ако има тема, по която и сега съществува съгласие, то това е необходимостта от по-нататъшно опростяване на правилата и намаляване на административната тежест при оползотворяването на европейските средства. Въпреки положените усилия в тази насока, все още преобладава мнението, че регламентите и придружаващите ги актове и насоки относно фондовете и програмите са станали по-сложни и административната работа и разходите за управление на средствата са по-големи. Ако опростяването е консенсусна тема, то в областта на управлението на средствата съществуват и спорни въпроси. Един от тях е въпросът за контрола, който упражнява Европейската комисия – дискусиите са относно необходимостта от ясно разграничаване на допуснати грешки, нередности и злоупотреби, прилагане на превантивен подход, вместо наказателен, фокусиране на контрола върху изпълнението, по-голяма политическа отговорност на държавите-членки при осъществяване на контрола, връзка между контрола и наличието на нередности и т.н. Не трябва да се пренебрегва и дискусионния въпрос за възможността кохезионната политика да бъде използвана като средства за санкции спрямо държави-членки, които не изпълняват поети ангажименти, предварително съгласувани изисквания, препоръки за реформи и т.н.

***

Основният извод, който може да бъде направен е, че тази дискусия няма да бъде лесна, защото мненията по редица въпроси са разположени на двата противоположни полюса, а постигането на консенсус ще изисква не само изкусна дипломация, но и  нестандартни решения, повече въображение и не на последно място солидарност и политическа смелост. Българското правителство има възможността да структурира дебата, който попада сред основните приоритети на ротационното председателство и да предлага идеи за посрещане на новите предизвикателства пред социално-икономическото и териториално сближаване в Европейския съюз,  повишаване на конкурентоспособността и подобряване стандарта на живот на европейските граждани.  Идеята за гъвкава и териториално диференцирана кохезионна политика, съобразена със специфичните условия и конкретните нужди на различните държави и региони може да бъде ключът към постигането на консенсус.

[1] Jouen, M. What Future Priorities for the Cohesion Policy after 2020? Policy Paper,

Jacques Delors Institute