Имаме ли нужда от социално измерение на Европа?

Доц. дпн Калоян Симеонов

23 август 2017 г.

 

С Договора от Лисабон от 2009 г. за пръв път в първичното право на Европейския съюз бяха определени по-ясно и изчерпателно какви са компетенциите на ЕС в различните политики. Преди това тези компетенции се извличаха от конкретните разпоредби на договорите по отделните политики.

 

В Договора от Лисабон тези компетенции бяха разделени на три вида, повлияни и от досегашните решения на Съда на ЕС, правната рамка на Съюза и дискусиите за развитието на неговите политики. Трите вида компетенции на ЕС, с оглед на начина на провеждането на съответните политики, са:

• Политики, в които ЕС има изключителни компетенции и в които държавите членки нямат възможността да вземат национални решения. Такива са например общата търговска политика за целия ЕС, както и паричната политика за страните от еврозоната.
• Политики със споделени компетентности между ЕС и държавите членки, където в зависимост от разпоредбите на договорите някои от решенията се взимат на национално ниво, а други се вземат на наднационално ниво. Такива са например въпросите за вътрешния пазар; околната среда, транспорта, енергетиката, селското стопанство, защитата на потребителите и други.
• Области, в които ЕС разполага с компетентност единствено да предприема действия за подкрепа, координиране или допълване на действията на неговите държави членки, а основните решения и действия се предприемат предимно на национално ниво. Подобни области са опазването и подобряването на човешкото здраве, промишлеността, културата, туризма и други.

 

Къде е социалната политика?

 

Социалната политика е включена в сферите, в които ЕС и държавите членки имат споделени компетентности, като в Договора за функционирането на ЕС е записан следният текст след редакцията от Лисабон: „Споделената компетентност между Съюза и държавите-членки, се прилага в следните основни области: … социална политика, що се отнася до аспектите, определени в настоящия договор“. От което следва, че в останалите области на социалната политика, които не са определени в този договор, отговорността и правомощията остават в ръцете на националните институции.

 

След като на 1 март 2017 г. Европейската комисия публикува Бяла книга за бъдещето на Европа с размисли и сценарии за развитието на ЕС-27 до 2025 г.[i], която придоби широк отзвук в целия ЕС, включително и в България, бяха публикувани и пет допълнителни документа към нея. Тези пет документа за размисъл отново бяха изготвени и публикувани от Европейската комисия, като имаха за цел да фокусират дебата в пет от основните и приоритетни теми за бъдещето на ЕС. Един от първите документи за размисъл бе по отношение на социалното измерение на Европа и бе публикуван в края на април 2017 г.[ii], като останалите се отнасяха до предизвикателствата пред Европа от глобализацията, бъдещето на европейската отбрана, задълбочаването на Икономическия и паричен съюз и дебата за бъдещето на финансите и бюджета на ЕС. По този начин Европейската комисия недвусмислено показа, че след последната икономическа и финансова криза, която засегна сериозно всички държави от Европа, социалното измерение в нея следва да бъде един от основните приоритети. За съжаление, тези пет допълнителни документа за размисъл не предизвикаха толкова силен интерес сред обществеността в Европа и България, колкото самата Бяла книга от началото на март 2017 г.

 

Необходимостта от дебат за това каква и колко социална Европа искаме, както и за това до каква степен следва да се засили или отслаби социалното измерение в развитието на политиките на ЕС, е налице. Тази тема вече е дискутирана на ниво ЕС, но дебатът следва допълнително да се задълбочи.[iii] През месец септември 2017 г. се очаква председателят на Европейската комисия, Жан-Клод Юнкер, в своята реч за състоянието на Съюза да представи становището си за сценария, по който следва да се развива ЕС. Очаква се също Европейският съвет да формулира своите първи заключения по сценариите за развитието на Европа най-късно до края на 2017 г., което допълнително да подпомогне решенията за това какви действия да бъдат предприети, за да се започне работата по тях преди изборите за Европейски парламент през юни 2019 г. Затова дебатът за социалната политика на Европа е необходим сега, за да определим какви следва да бъдат социалните измерения на общото ни бъдеще в ЕС. Участието и ангажираността на България в този дебат са важни, включително защото страната ни поема през първите шест месеца на 2018 г. ротационното председателство на Съвета на ЕС.

 

Както се посочва и в документа за размисъл от април 2017 г. на Европейската комисия за социалното измерение на Европа, мерките и действията в областта на социалната политика са се развивали още от началото на процеса на интеграция и създаването на Европейските общности. Още с подписването през 1957 г. на Договора за създаване на Европейска икономическа общност (единият от двата Римски договора), започна създаването на Европейския социален фонд, който и до днес, шест десетилетия по-късно, е един от основните фондове на ЕС, които подпомагат икономическото и социално сближаване между отделните държави членки и техните региони. Постепенното въвеждане на правилата за свободно движение на работници, нормите на общностното право за здравословни и безопасни условия на труд, правилата в областта на професионалното образование, забраната за различните видове дискриминация и други, доведоха до по-силно застъпване на някои социални въпроси в правилата и нормите на общностното законодателство.

 

Включването на Социален протокол в Договора от Маастрихт е друг важен момент от историята на социалната политика на ЕС. От тогавашните дванайсет държави членки, единайсет се съгласяват да бъдат обвързани от новите разпоредби по отношение на общата социална политика, като дванайсетата (Обединеното кралство) поне първоначално не е съгласна тези норми да се прилагат и за нея. И тъй като за подписването и влизането в сила на Договора от Маастрихт е необходимо единодушие на всички тогавашни държави членки, се подписва този протокол към договора. С него на практика се дава право на Обединеното кралство да не бъде задължено да спазва тези разпоредби (т.нар. opt-out клауза). След като Обединеното кралство се съгласява по-късно през 1997 г. да се обвърже от тези социални правила, което става след избора на ново лейбъристко правителство в страната, социалната политика на ЕС се включва вече не в протокол, а в основния текст на договорите, което става с Договора от Амстердам. Въпреки че с това се променя прилагането на социалната политика на „две скорости“ в ЕС, Обединеното кралство и след това често се противопоставя на приемането на едни или други норми в областта на социалната сфера. Интересното е, че именно Обединеното кралство, с решението си да се оттегли от ЕС и да започне преговорите за напускане на Съюза (т.нар. Брекзит), провокира и задълбочи дебата за това дали е необходимо по-силно застъпване на социалното измерение в развитието на ЕС.

 

Една от най-новите инициативи на ЕС е по отношение на Европейския стълб на социалните права. Това е инициатива на новата Европейска комисия под председателството на Жан-Клод Юнкер. Още в първата си годишна реч за състоянието на Европейския съюз, която бе произнесена през септември 2015 г., председателят на Европейската комисия представи визията си за Европейския стълб на социалните права. Както посочва и Европейската комисия, целта е да бъдат отчетени променящите се реалности в трудовата сфера и стълбът да бъде ориентир за подновения процес на сближаване в еврозоната. Инициативата е замислена преди всичко за еврозоната, но е отворена и за всички желаещи да участват държави членки. Очаква се Европейският стълб на социалните права да бъде утвърден съвместно от Европейския парламент, Съвета на ЕС и Европейската комисия, което да стане на специална среща на върха в Швеция на 17 ноември 2017 г.

 

В тази връзка, не е случайно, че дискусията за социалното измерение на Европа е една от петте основни теми, по които Европейската комисия реши да задълбочи дискусията в рамките на дебата за бъдещето на Европа и на ЕС-27 до 2025 г.

 

Но защо е толкова важно да дискутираме социалното измерение на Европа?

 

В дискусионния документ на Европейската комисия от края на април 2016 г. за социалното измерение на Европа се посочват няколко ключови факти и данни, които ясно доказват необходимостта от по-голяма ангажираност на Съюза в тази сфера. Ще си позволим да припомним само някои от по-важните от тях, с цел по-голяма илюстративност, без претенция за изчерпателност:

• През 2016 г. очакваната средна продължителност на живота при раждане в ЕС-27 е 80.7 години;
• Налице е силна неравнопоставеност между половете, като според данни за 2016 г. четири пъти повече жени, отколкото мъже, работят на непълно работно време в Европа; разликата в заплащането между жените и мъжете е 16.3%, а още по-голяма е разликата в пенсиите между жените и мъжете – 37.6%;
• През месец февруари 2017 г., въпреки че след пика на икономическата и финансова криза равнищата на безработица започнаха да намаляват и да се възстановяват към предкризисните нива, те остават все още твърде различни и разнородни в отделните държави членки на ЕС: докато равнището на безработица е под 5% в Чехия, Германия и Унгария, тя достига до нива от 18% в Испания и 23% в Гърция;
• Равнището на младежка безработица също е много високо. В края на 2016 г. равнището на младежката без­работица бе 18 % в Европейския съюз и 20 % в еврозоната, като в Гърция, Испания и Италия безработицата сред младите хора бе още по-висока – около 40 %. Както споделя и Европейската комисия, за първи път след Втората световна война има реален риск поколе­нието на днешните млади хора – най-образова­ното досега поколение – да се озове в по-лошо материално положение от това на техните родите­ли.
• Европейците ще бъдат най-застаряващото население в света до 2030 г., като се очаква средната възраст за региона на Европа да е 45 години. За сравнение, очаква се през същата година средната възраст на населението в света да е 33 години, в Северна Америка – 40, в Азия – 35, в Африка – 21 години и т.н.;
• Също до 2030 г. се очаква свързаните с пенсиите разходи да достигнат до 12.4% от БВП в ЕС-27, разходите за здравни грижи – до 7.7% от БВП, а тези за дългосрочни грижи – до 2.4% от БВП;
• До 2060 г. се очаква Европа да съставлява едва 5% от световното население и нито една отделна държава членка на ЕС да няма над 1% от световното население;
• Очаква се, че до 2080 г. населението на Литва ще намалее с повече от една трета, а това на Словакия, Гърция, Португалия, както и на България, ще намалее с 30%.

 

На фона на тези факти, не е учудващо, че, както показват и данните на Европейската комисия и Евробарометър, европейците са загрижени за социалната ситуация в Европа. Въпреки, че стандартът на живот в Европа е много по-добър, отколкото в преобладаващата част от другите региони в света.

 

Съгласно данните, които бяха публикувани от Европейската комисия в документа за размисъл за социалното измерение в Европа, 8 от 10 европейци смятат, че безработицата, социалните неравенства и миграцията са трите основни предизвикателства пред Съюза, като свободната пазарна икономика следва да бъде придружена от високи равнища на социална защита.

 

И все пак, необходимо ли е действията за социална защита да се предприемат на ниво Европейски съюз или е по-добре те да се реализират преимуществено на ниво отделни държави членки, отчитайки съответните национални и регионални специфики. Европейската комисия очертава три основни сценария (варианта) за социалното бъдеще на Европа:

• „Социалното измерение“ се ограничава само до свободното движение в рамките на вътрешния пазар.
• Тези, които искат да правят повече в социалната област, разполагат с възможност да правят повече.
• Държавите от ЕС-27 задълбочават заедно социалното измерение.

 

Изборът на конкретен сценарий за бъдещето на социалното измерение на Европа до голяма степен ще зависи и от избора на сценарий, по която ЕС-27 ще реши да се развива и в останалите политики на Съюза. Малко вероятно е ЕС-27 да приеме, че до 2025 г. ще се фокусира само върху вътрешния пазар, а в социалната политика да приложи последния от посочените по-горе три варианта. И обратното, ако ЕС-27 реши  до 2025 г. и след това да прави много повече заедно (петият сценарий от Бялата книга на Европейската комисия от март 2017 г.), то тогава той най-вероятно ще е по-амбициозен и в областта на социалната политика и едва ли ще приеме социалното измерение да е само в рамките на свободното движение във вътрешния пазар.

 

Според данни на Европейската комисия, също публикувани в посочения документ за размисъл от април 2017 г., седем от десет европейци определят управлението на политиката за заетостта и на социалната политика като слабо, като подкрепят идеята решенията да се вземат както на национално равнище, така и на равнище ЕС.

 

Интересно би било да се направи социологическо проучване на тези въпроси не от Европейската комисия, а от независими от институциите на ЕС организации, както и посредством представителни социологически изследвания, които да обхващат всички държави членки на ЕС, но да не бъдат финансирани от бюджета на ЕС. Тогава може би резултатите ще бъдат по-различни и е вероятно те да покажат по-малко ентусиазъм някои от социалните въпроси да се решават на ниво ЕС.

 

Който и сценарий за развитието на социалното измерение в Европа да се приеме за ЕС-27 до 2025 г., той няма да доведе до предоставянето на изключителна компетентност на Съюза в областта на социалната политика. Най-малкото защото историческите предпоставки, обществата и социалните модели са много различни в отделните държави членки на ЕС.

 

Едно е ясно. Трябва да има дебат за бъдещето на социалното измерение в политиките на ЕС. И колкото по-професионален и задълбочен е този дебат и колкото по-близо е той до различните кръгове от обществото и до отделните хора, толкова по-добре.

 

 

 

[i] Европейска комисия (2017), „Бяла книга за бъдещето на Европа. Размисли и сценарии за ЕС-27 до 2025 г.“, СОМ(2017) 2025, Брюксел, 1 март 2017 г.

[ii] Европейска комисия (2017), „Документ за размисъл относно социалното измерение на Европа“, СОМ(2017) 206, Брюксел, 26 април 2017 г.

[iii] Въпросите за социалното измерение на Икономическия и паричен съюз на ЕС не се поставят за пръв път на дневен ред в Съюза. Виж например Съобщението на Европейската комисия от октомври 2013 г: Европейска комисия (2013), „Укрепване на социалното измерение на Икономическия и паричен съюз“, Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета, COM(2013) 690 окончателен, Брюксел, 2.102013 г.